A TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS NO SETOR PÚBLICO

A TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS NO SETOR PÚBLICO

Autor: Thiago Balduino da Silva[1]

RESUMO

Esse estudo tem origem nas reflexões sobre a terceirização de serviços no setor público. Entende-se que a terceirização é uma técnica atual de gestão em que atividades secundárias são designadas a outras empresas – terceiras – que as realizam, com mão de obra própria, mediante contrato, na própria estrutura física da contratante, para que assim seja possível focar mais nas atividades principais, desobrigando-se da execução direta das atividades acessórias. Desta forma, a presente pesquisa terá por objetivo esclarecer o que se entende por terceirização nos serviços públicos e quais as principais classificações de serviços e perfis de gestão. Para tanto, realizou-se pesquisa bibliográfica de autores consagrados acerca do tema e uma análise no ordenamento jurídico que trata da matéria. Conclui-se que a terceirização no serviço público possibilita que a administração foque nas atividades essenciais, uma vez que se terceiriza as atividades auxiliares.

Palavras-chave: Terceirização. Setor público. Serviços. Administração Pública

Introdução

O presente artigo busca o entendimento acerca do tema diante dos questionamentos: qual o conceito de terceirização e como se aplica no serviço público? Quais as principais qualificações e formas de gerir os contratos?

O trabalho foi estruturado por meio de pesquisa bibliográfica com objetivo de obter-se uma noção geral e clara, bem como objetiva a respeito das principais abordagens do assunto.

Houve fator motivacional em compreender que cada vez mais as organizações precisam estar preparadas para as mudanças que o mercado globalizado exige; na Administração Pública a terceirização possibilita manter seus esforços focalizados no seu objetivo principal.

Deve-se ressaltar a importância da terceirização de serviços nas instituições públicas, uma vez que, a crescente demanda e a necessidade de mão de obra especializada em determinadas áreas tornam necessária a adoção dessa prática nas atividades meio.

Diante deste cenário, ganha a terceirização esfera significativa. É preciso, ainda gerir os contratos de forma eficaz e responsável, para poder potencializar os resultados, tornando-se um grande recurso estratégico para as instituições públicas.

A implantação da Terceirização tem por objeto determinada atividade que não é atribuída ao Estado como serviço público e que ele exerce apenas em caráter acessório ou complementar da atividade-fim.

O Dieese (Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos) trás outra importante diretriz, pois entende que a terceirização no serviço público brasileiro acabou por se tornar um recurso legal que diminui o tamanho do Estado e de certa forma protege o estado e o servidor público de brechas existentes na legislação (DIEESE, 2007).

Essa contratação desobriga o estado de qualquer vínculo empregatício, já que não existe subordinação direta entre o trabalhador da empresa que presta determinado serviço e a entidade ou órgão público que a contrata.

Conforme o artigo: O Processo de Terceirização e seus Efeitos sobre os Trabalhadores no Brasil, “a questão relevante é a de escolher quais os setores ou funções que, terceirizados, resultaria não somente em redução de custos, mas também em melhoria, agilização e aumento da qualidade dos serviços.” (DIEESE, 2007, p. 39):.

Assim, podemos dizer que segundo a discussão levantada pelos autores citados, à medida que terceirização ocorre em atividades secundárias, a Administração Pública poderá focar esforços em suas atividades principias. Esse procedimento é de suma importância, pois, atenderá ao princípio da eficiência do serviço público, proporcionando melhoria e qualidade do trabalho prestado.

Desenvolvimento

Compreensão acerca da terceirização

A Terceirização acontece quando uma empresa contrata outra para executar parte ou toda atividade. É uma descentralização de serviços – mediante contrato – em que a empresa contratada oferece a mão de obra objeto do contrato pactuado entre as partes. Essa descentralização de serviços surgiu no Brasil na década de 50, por iniciativa de empresas privadas a fim de reduzir custos de seus produtos acrescentando competitividade com as empresas estrangeiras. Essas empresas contratavam serviços ou produtos de outra empresa que se especializava Exclusivamente em determinada atividade com a intenção de melhorias diante de seus contratadores.

Segundo Martins,

A terceirização vinha sendo cada vez mais adotada pelas empresas brasileiras. Em 1966, os Decretos-leis 1.212 e 1.216 consentiram aos bancos contratarem serviços de segurança por empresas particulares de segurança bancária e em 1974 foi editada no Brasil a primeira norma que efetivamente versou sobre terceirização, a Lei 6.019 de 3 de janeiro de 1974, que regulou a prática do trabalho temporário, o qual já sobrevinha em grande escala no mercado de modo informal (MARTINS, 2005, p.16-17).

A terceirização é uma possibilidade de contratar terceiro para o cumprimento de atividades que não compõem o objeto principal da empresa. A contratação pode envolver tanto a produção de bens como serviços, dispor-se não só a redução de custos, como também maior agilidade, flexibilidade e competitividade à empresa.

Giosa (1993, p.11) versa sobre o tema de forma mais aprofundada e atualizada da administração, relacionando-a a um processo de gestão que gera mudanças nos procedimentos da empresa e tem a finalidade de buscar uma melhoria em seus resultados. Segundo ele, a terceirização atualmente se caracteriza como sendo uma técnica atual de administração em que o objetivo deixou de ser apenas a redução de custos, passando agora a ser vista como uma estratégia de melhoria dos resultados. Ele também destaca a liberação da empresa da responsabilidade de execução das atividades consideradas acessórias, permitindo uma maior dedicação à realização das ações centrais e mais importantes, trazendo uma maior eficiência e melhorias na qualidade dos seus produtos e/ou serviços.

A fim de completar a compreensão deste conceito, o mesmo autor define o que vem a ser um processo de gestão. Para ele, um processo de gestão pode ser abrangido como:

Uma ação sistêmica, processual, que tem critérios de aplicação (início, meio e fim), uma visão temporal (curto, médio e longo prazos) e uma ótica estratégica, dimensionada para alcançar objetivos determinados e reconhecidos pela organização. (GIOSA, 1993, p.14).

Classificações mais comuns de terceirização

A terceirização foi item de estudos de vários autores e qualificada por alguns quanto à forma, ao estágio, ao objeto, e à finalidade. Martins (2005, p.25) elucida as duas primeiras, sendo que quanto à forma, a terceirização pode ser interna ou externa. Na interna, a empresa repassa para terceiros certas etapas de produção que trabalham no mesmo ambiente da tomadora, dividindo responsabilidades. Atualmente é a modalidade mais praticada, gera maior agilidade e redução ou compartilhamento de custos, além de admitir maior sinergia entre as partes. Na externa, a empresa repassa para terceiros certas etapas de produção que são feitas pelas empresas terceirizadas fora da empresa contratante. 

Saratt (2008, p.10-12) trás outra classificação, quanto ao objeto essas são:

A. Terceirização de serviços – o objeto do contrato é exclusivamente a execução de serviços, nesse caso a responsabilidade do prestador limita-se à realização das atividades contratadas.

B. Terceirização de serviços e materiais – o objeto do contrato é a execução de serviços acrescidos dos insumos necessários para sua realização, o terceiro agora passa a ser um gestor da atividade, com maior exigência quanto à garantia de qualidade, motivado pela inclusão do insumo.

C. Terceirização de serviços e equipamentos – o objeto inclui, além da prestação dos serviços, o fornecimento de maquinário e dos demais equipamentos fundamentais à correta e eficiente execução do contrato, visando viabilizar o serviço que está sendo oferecido.

D. Terceirização plena ou transferência de atividades e tecnologia – definida como “uma ferramenta de gestão que consiste na delegação a um terceiro especialista da execução integral de etapas ou da totalidade da atividade produtiva da empresa contratante”. Ao executante da atividade compete administrar todos os aspectos que envolvem a cadeia produtiva objeto da parceria, ou seja, é responsável pela gestão integral da atividade contratada. Nesse caso há uma compra de produto por meio de parceria, onde os parceiros compartilham deveres e os riscos do empreendimento. Para Saratt (2008, p.13) “apesar de ser uma modalidade de terceirização, essa ferramenta não se enquadra na compra e venda de serviços, não se subordinando às suas normas, como a Súmula 331 do TST”. Ele elucida esse modelo de terceirização com o setor calçadista, onde as empresas terceirizam totalmente a produção, focando no seu principal negócio: desenvolvimento da marca e de produtos, design e comercialização. Também considera o setor automobilístico um exemplo.

É notório que desde que o processo de terceirização surgiu sofreu várias alterações. Inicialmente, suas características a encaixavam como uma forma de parceria em que as empresas se uniam na busca da redução de custos e de melhoria da qualidade. Diante das várias classificações é preciso selecionar aquela que melhor se enquadra no atendimento das necessidades de forma eficiente e eficaz. Assim, compreende-se que com as mutações do mercado e a evolução das estruturas de gestão, este processo também sofreu mudanças para se adaptar às novas exigências empresariais.

Gestão de contratos de terceirização

A respeito do aspecto extrínseco da função social dos contratos, Gagliano e Pamplona Filho (2010, p. 83) doutrinam sobre o contrato ser considerado não só um instrumento de circulação de riquezas, mas, também, de desenvolvimento social. Todo desenvolvimento deve ser sustentado, racionalizado e equilibrado. Por isso, ao conceber a figura do contrato - quer seja o firmado entre particulares, quer seja o pactuado com a própria Administração Pública - não é recomendado deslocá-lo da circunstância social que lhe dá ambiência.

Lora (2008, p. 107) entende que:

A função social do contrato determina a adequada e efetividade das atividades, caso não houver o cumprimento ou desvio da finalidade do mesmo, caberá a responsabilização subsidiária da Administração Pública em face do inadimplemento do empregador.

É fundamental que o fiscal e o gestor de contratos tenham ideia clara de seu papel, ou seja, quais são suas atribuições na função as quais foram designados. Estas podem variar dependendo do contrato. Entende-se que a função do gestor, em termos gerais, é o dever de garantir que o orçamento público será empregado de forma racional, com o melhor custo-benefício possível, por meio do acompanhamento do exato cumprimento do contrato pelo prestador de serviços, ou seja, tornar viável a efetivação do objeto nos estritos termos do contrato e do edital.

Sobre essa argumentação, Pereira Júnior (2007, p.199) recomenda que o gestor tenha domínio sobre os termos do contrato, pois ao fazer solicitações ou recomendações ao contratado ele somente pode se basear no que foi constituído no documento contratual. Por isso, também o edital, projeto básico e o contrato devem ser bem planejados.

Assim, é esperado que o fiscal, quando for a campo, terá de conhecer perfeitamente os termos do contrato, do projeto, das especificações, porque este é o modelo que ele tem para exigir a correção das possíveis falhas. Será considerada falta ou defeito em expressão daquilo que está contratado, não em face de suas concepções pessoais, ou tão poucas as concepções do contratado.

A terceirização na administração pública

Na Administração Pública, a terceirização é uma forma de contratação de empresa prestadora de serviço ou fornecedora de mão de obra para o desempenho de atividades que originalmente eram exercidas pela Administração. É um procedimento utilizado no serviço público para reduzir ou extinguir a participação do Estado em atividades não essenciais, buscando redução dos gastos públicos, aumento da qualidade e maior eficiência da máquina administrativa.

Segundo o artigo: O Processo de Terceirização e seus Efeitos sobre os Trabalhadores no Brasil (DIEESE, 2003. P.25),

Juridicamente, a terceirização no setor público é um recurso legal e contratual de transferência da responsabilidade de alguns serviços a empresas privadas, nacionais ou multinacionais, cooperativas de trabalho, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips), Organizações Sociais (OSs) e Organizações Não Governamentais (ONGs) sendo, necessariamente, precedida por licitação disciplinada pela Lei 8.666/93 e pelas leis que posteriormente a alteraram.

O art. 175 da CF/88 trás: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. Sobre a distinção entre a terceirização e as concessões ou permissões de serviços públicos, percebe-se que é quanto ao seu objeto. Os serviços públicos jamais podem ser integralmente terceirizados, pois a locação de serviços refere-se apenas à execução material de atividades específicas.

A respeito do tema, Pietro (2005, p. 239) diz que:

A concessão tem por objeto um serviço público; não uma determinada atividade ligada ao serviço público, mas todo o complexo de atividades indispensáveis à realização de um específico serviço público, envolvendo a gestão e a execução material. (...) A Administração transfere o serviço em seu todo, estabelecendo as condições em que quer que ele seja desempenhado; a concessionária é que vai ter a alternativa de terceirizar ou não determinadas atividades materiais ligadas ao objeto da concessão. A locação de serviços tem por objeto determinada atividade que não é atribuída ao Estado como serviço público e que ele exerce apenas em caráter acessório ou complementar da atividade-fim, que é o serviço público.

Diante do exposto, na terceirização a Administração Pública somente passa a execução material de determinadas atividades, ao passo que as concessionárias e permissionárias de serviços públicos também recebem a gestão operacional.

Observe-se, por fim, que a terceirização vem sendo constantemente utilizada pela Administração Pública, apresentando vantagens como a descentralização administrativa de atividades-meio e a não concessão das prerrogativas do servidor público aos subcontratados. Em qualquer hipótese, a gestão estratégica sempre remanescerá com o Poder Público. Assim, como ensina Moreira Neto (1993, p. 32), essa é a tendência do Estado atual, que vai perdendo o monopólio da execução administrativa e a administração dos interesses públicos, para se concentrar na sua direção, bem desempenhando a exploração da decisão administrativa.

Conclusão

Este artigo identifica, em termos gerais, os fatores precursores da terceirização na Administração Pública, bem como suas principais características e classificaçoes. A Terceirização começou nos anos 50 no setor privado como forma de reduzir os custos e aumentar a competitividade em relação às empresas estrangeiras. Com o passar do tempo, a Administração Pública viu que, como o setor privado, poderia direcionar seus servidores públicos para atividades que sejam essenciais, próprias e exclusivas, ficando desobrigados de desenvolverem atividades de natureza acessória, não previstas no conjunto de suas atribuições legais, visando reduzir custos e aumentar a qualidade, agilidade, flexibilidade e competitividade. A terceirização no serviço público deixou de ser vista como uma simples melhora no custo-benefício e qualidade dos serviços prestados pelo estado, para ser considerada como uma estratégia de gestão moderna.

O contrato é o que garante a efetivação da terceirização no setor público e é de suma importância que fiscal e o gestor do contrato tenham a clara noção da sua importância para garantir o correto emprego do capital público, o melhor custo-benefício e o correto cumprimento das cláusulas contratuais.

Conclui-se que com a terceirização dos serviços é possível à administração focar nas atividades essenciais, uma vez que se terceiriza as atividades auxiliares. Ademais, a terceirização tem de ter como objetivo principal a melhoria do serviço prestado atendendo assim ao princípio da eficiência. Entende-se, enfim, que embora seja uma prática constante no serviço público essa se encontra em constante expansão.

REFERÊNCIAS

DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS SOCIOECONÔMICOS (DIEESE). O Processo de Terceirização e seus Efeitos sobre os Trabalhadores no Brasil. Rio de Janeiro: Dieese, 2007.

GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil: contratos: teoria geral. 6 ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

GIOSA, Lívio. Terceirização - Uma Abordagem Estratégica. 2 ed. São Paulo: Pioneira, 1993.

LORA, Ilse Marcelina Bernardi. Direitos fundamentais e responsabilidade da Administração Pública na terceirização de serviços: inconstitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei nº 8.666/93. Revista do Tribunal Regional do Trabalho da 9ª Região, ano 33, n. 60, jan/jun, 2008.

MARTINS, Sérgio Pinto. A terceirização e o direito do trabalho. 7 ed. São Paulo: Atlas, 2005.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Administração Pública no Estado contemporâneo. Revista de Informação Legislativa, ano 30, n. 117, jan/mar, p. 23-56, 1993.

PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Gestão dos contratos administrativos. A figura do gestor contratual: perfil e atribuições típicas.  Boletim de direito municipal, v. 23, n.3, p. 191-201, março, 2007. 

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5 ed. São Paulo: Atlas, 2005.

SARATT, Newton Dorneles. Gestão Plena da Terceirização: O Diferencial Estratégico. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2008.