Avaliação da Educação Superior na Argentina

 

 

                                                                                               ANTONIO VASQUES[1]

 

 O ENSINO SUPERIOR ARGENTINO

 

Até 2010[2] o sistema universitário argentino registrava a existência de  48 universidades públicas (com a incorporação de 7 universidades nacionais criadas no final do ano de 2009 e que não tiveram atividade acadêmica durante 2010) e a Universidad Popular de Madres de Plaza de Mayo[3], 7 institutos universitários públicos, 46 universidades privadas, 11 institutos universitários privados, 1 Instituto Universitário estrangeiro[4],  1 Universidade Provincial, 1 Universidade Estrangeira 1 Universidade Internacional. Existe um total de 114 instituições universitárias.            Entretanto, ao cruzarmos informações sobre o numero de instituições universitárias na Argentina levantado pelo Ministério da Educação, em numero de 114,  com as estatísticas divulgadas pelo CONEAU[5] o número de instituições passa para 117 no período 1997-2011. Provavelmente os dados do CONEAU estão mais atualizados já que no Anuário do Ministério as informações vão até o ano de 2010.

            O sistema de ensino superior da Argentina é predominantemente público: 79,5 % dos  1.718.507 alunos estão matriculados em instituições públicas em 2010. Esses dados não incluem os estudantes estrangeiros que são bastante numerosos na Argentina, conforme assinala a Lic. Celina Curti, Coordenadora do Departamento de Informação Universitaria  na apresentação do Anuário de Estatísticas Universitárias de 2010[6]: “Así es como desde el año 2008 hemos comenzado a medir “los estudiantes internacionales”, que son los estudiantes extranjeros que vienen a nuestro país a estudiar una carrera completa o a realizar algún otro tipo de actividad académica. En este Anuario no podemos presentar datos de dichos estudiantes debido a que la información brindada por las universidades no cubre la totalidad de los mismos. Dada la importancia que tiene para el sistema en su totalidad y la sociedad, conocer esa población estudiantil y sus países de procedencia, esperamos que podamos en un corto plazo brindar información desagregada, para lo cual se requiere un trabajo articulado de captación de la información por parte de las dependencias académicas y de relaciones internacionales de las universidades.”

Conforme CASTAÑEDA (2012), a Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria-CONEAU  foi criada em uma particular conjuntura internacional sócio-econômica que repercutiu tanto na Argentina como nos demais países latinoamericanos.

De acordo com FERNANDEZ LAMARRA (2003), apesar de convergirem quanto à necessidade de se implantar um sistema de avaliação, as universidades e o Estado passam a divergir sobre a forma e a quem caberia conduzir o processo institucional, tendo como marco, por parte das universidades, a defesa irrestrita da sua autonomia.

            O consenso entre o Governo e o sistema universitário foi conseguido entre 1993 e 1994 quando dezesseis universidades firmaram um convenio com o Ministério da Educação para levar a cabo processos de avaliação institucional, com a cooperação ministerial, sendo criado o Conselho Nacional de Educação Superior, cuja função principal era “apresentar propostas e sugestões, bem como assessorar nas matérias que visem a melhoria sistemática da educação superior” (FERNANDEZ LAMARRA, 2003).[7]

            Em dezembro de 1993, um acordo firmado entre o CIN e o Ministério da Educação, estabeleceu os critérios para a criação de uma entidade responsável pela avaliação institucional universitária, cuja concretização deu-se, em 1995, com a promulgação da Lei da Educação Superior quando foi criada a CONEAU, como organismo responsável pelos processos de avaliação e credenciamento das instituições universitárias, tendo iniciado suas atividades em agosto de 1996 (FERNANDEZ LAMARRA, 2003).

A CONEAU é um organismo descentralizado que funciona sob a jurisdição do Ministerio de Educación de la Nación. Suas funções foram determinadas no artigo 46 da Lei 24.521 de Educação Superior, de 1995. É o único organismo público nacional de avaliação e acreditação universitária e começou a funcionar em 1996.

 A CONEAU tem as seguintes funções:

• a avaliação externa das instituições universitárias;
• a acreditação de cursos graduação e pós-graduação regulados pelo Estado; e a emissão de recomendações sobre os projetos institucionais de novas universidades estatais e das solicitações de autorização provisória e definitiva de estabelecimentos universitários privados.

A CONEAU tem também a função de decidir sobre o reconhecimento de entidades privadas de avaliação e acreditação (credenciamento) universitárias. Segundo OLIVEIRA (2009)[8], “na Argentina, há uma distinção importante estabelecida pela  CONEAU , entre  a avaliação institucional e acreditação, visto que a avaliação se propõe a  melhorar a qualidade, ao passo que a  acreditação busca assegurar níveis de  qualidade segundo padrões predefinidos.”

A partir de sua instalação a CONEAU passou a preparar-se, tanto institucional quanto tecnicamente para a organização de suas atividades de avaliação externa nas universidades[9]. Para tanto, a partir dos estudos das metodologias do outros países com experiência no tema, notadamente Estados Unidos, França, Inglaterra, Holanda, Espanha, Chile e Brasil, passou a desenhar uma metodologia específica para o caso argentino, sendo elaborado um documento orientador “Diretrizes para a Avaliação Institucional”, que foi adotado em novembro de 1997 (FERNANDEZ LAMARRA,2003).

            Com a finalidade de exercer controle sobre a qualidade, a CONEAU realiza convocatórias periódicas, em abril e outubro de cada ano, por área – disciplinar ou interdisciplinar – para o credenciamento e avaliação de cursos de pós-graduação.

Os critérios e padrões de credenciamento são estabelecidos exclusivamente pelo  Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación, mediante acordo prévio com o Conselho de Universidades. Tais critérios são determinados através de Resoluções específicas para projeto/curso de graduação que se encontre enquadrado no art. 43 da Ley Nº 24.521 (Ley de Educación Superior); para os projetos e cursos de pós-graduação, o Ministério realiza as avaliações através de duas Resoluções que reúnem critérios e padrões gerais (Res .Ministerial Nº 1168/ 97 y 160/11).

No período posterior à Avaliação instituição da CONEAU (2008-2010), houve avanços na cobertura do sistema universitário; Para o ano de 2010, 70 instituições universitárias realizaram um primeiro processo de avaliação sobre um total de 93, com um mínimo de seis anos de funcionamento que é a condição para ser realizada a avaliação externa.[10]

           

Conforme BRENNER e HURTADO (2011): “En el caso de las universidades privadas, en cambio, la acción de la CONEAU  ha implicado una instancia de evaluación previa de los proyectos institucionales,  con capacidad real para incidir sobre la creación de nuevas instituciones privadas.  Entre los años 2005 y 2010, sobre un total de 22 proyectos de creación de instituciones universitarias privadas, la CONEAU ha otorgado dictamen favorable, por el momento, a sólo 7 de ellos. Ello contrasta con la etapa previa a la puesta en funcionamiento de la CONEAU, cuando entre los años 1989 y 1995, se crearon 21 instituciones universitarias privadas.”

O processo de avaliação, na Argentina compreende as seguintes etapas[11]:

La CONEAU tiene por función llevar adelante evaluaciones externas de las instituciones universitarias. Las evaluaciones externas tienen como principal objetivo asistir a las instituciones en sus propuestas de mejoramiento de la calidad. Consisten en el análisis de las características y desarrollos de las instituciones universitarias en el marco de sus misiones y objetivos. Tienen lugar como mínimo cada seis años. Son complementarias de las autoevaluaciones que efectúen los establecimientos para analizar sus logros y dificultades. Los informes de evaluación externa tienen carácter público.

• Marco Normativo.
• Procedimientos.
• Documentos relacionados con el proceso de evaluación.
• Buscador de Instituciones con Evaluación externa.

Los conceptos centrales acerca de la evaluación externa de las instituciones universitarias del sistema universitario argentino surgen de lo establecido por artículo 44º de la Ley de Educación superior.

• Las instituciones universitarias deberán asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que tendrán por objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así como sugerir medidas para su mejoramiento.
• Las autoevaluaciones se complementarán con evaluaciones externas, que se harán como mínimo cada seis años, en el marco de los objetivos definidos por cada institución. Abarcará las funciones de docencia, investigación y extensión, y en el caso de las instituciones universitarias nacionales, también la gestión institucional.
• Las evaluaciones externas estarán a cargo de la CONEAU o de entidades privadas constituidas con ese fin, con la participación de pares académicos de reconocida competencia
• Las recomendaciones para el mejoramiento institucional que surjan de las evaluaciones tendrán carácter público.

La evaluación externa se realiza con la participación de un comité de pares de reconocida competencia. La Resolución CONEAU 382/11 sobre “Criterios y procedimientos para la evaluación externa” establece los procedimientos y los criterios para la evaluación a considerar por parte de dicho comité de pares.[12] La Resolución CONEAU 315/00 fija las pautas generales para la elaboración de los informes de evaluación externa.

Los principales pasos que organizan el proceso de una evaluación externa son los siguientes:

• Asignación de un integrante del equipo técnico de la CONEAU encargado de analizar la información y la documentación, así como de establecer la comunicación con la institución.
• Designación mediante sorteo de los miembros de la CONEAU responsables de la evaluación, quienes analizan los aspectos particulares de la evaluación y están involucrados en el desenvolvimiento del proceso.
• Análisis del Informe de Autoevaluación Institucional.
• Definición de los perfiles y los términos de referencia de los integrantes del comité de pares evaluadores.
• Designación de los pares.
• Determinación de un cronograma.
• Realización de talles previos para la elaboración de la agenda de la visita.
• Visita a la institución.
• Aprobación del Informe Preliminar de evaluación externa.
• Vista al Rector del Informe Preliminar y recepción de sus comentarios.
• Aprobación del Informe Final que será publicado y distribuido junto con las consideraciones finales del Rector en su post scriptum.

Cabe aclarar que todas las decisiones sobre la constitución del Comité de Pares y sobre el Informe Final de Evaluación Externa son adoptadas por el Plenario de la CONEAU.

      Analisando o processo de avaliação do ensino superior na Argentina, FERNANDEZ LAMARRA (2005) [13]destaca os seguintes aspectos positivos e negativos:

Fortalezas:

 

• ha habido escasas resistencias y se ha ido conformando un consenso favorable en cuanto a la labor de la CONEAU y a su legitimidad;
• sus tareas de evaluación y acreditación parecen haber repercutido favorablemente en las instituciones universitarias, en el mejoramiento de las mismas y en la reflexión interna;
• el desempeño de los pares evaluadores ha gozado de autonomía e independencia;
• la CONEAU ha realizado eficazmente y en forma transparente su función reguladora del sistema universitario, en especial en cuanto a los procesos de fuerte expansión de las nuevas universidades y de los posgrados y en el seguimiento y evaluación de instituciones privadas con reconocimiento provisorio;
• la CONEAU ha ido desarrollando gradualmente un modelo flexible y propio de evaluación y acreditación, diferenciado de los utilizados en otros países de la región y de fuera de ella.

·

Debilidades:

 

• los procesos de autoevaluación institucional han registrado escasa participación de docentes y estudiantes y, en muchos casos, han sido esencialmente formales, ritualistas y autocomplacientes;
• se evidencia la falta de un número suficiente de profesionales formados para tareas de evaluación y acreditación, tanto en las instituciones universitarias como en los comités de pares evaluadores, ya que los mismos están integrados por académicos y profesionales adecuadamente formados en sus disciplinas pero con evidente falta de capacitación y experiencia para las tareas de evaluación y acreditación;
• los informes de evaluación externa y de acreditación de posgrado son muy distintos en cuanto a contenidos y profundidad, con escaso tratamiento de lo relativo al mejoramiento de la calidad y evidenciando concepciones muy diversas y, a veces, contradictorias;
• los procesos de evaluación externa y de acreditación de instituciones y de programas son excesivamente extensos, lo que genera tensiones que afectan a las instituciones;
• se registran comportamientos de carácter “corporativo” por parte de los pares muy disímiles y contradictorios;
• en acreditación de programas, mientras los criterios y estándares de posgrado son excesivamente genéricos los de grado son muy detallados y reflejan en exceso pautas específicas de cada una de las carreras.

 

Especificamente com relação aos processos de Avaliação e Credenciamento (Acreditación) Universitária, FERNANDEZ  LAMARRA, na obra já citada, [14]destaca que la “cultura de la evaluación” no ha tenido históricamente arraigo en la educación y en la universidad argentina, aunque parecería que muy lentamente va incorporándose. En 6 años realizaron evaluaciones institucionales menos del 40% de las universidades y algo más de la mitad de ellas han establecido acuerdos con la CONEAU para concretar estos procesos. Este bajo número de instituciones comprometidas con los procesos de evaluación institucional tiene varias posibles explicaciones:

 

• las resistencias a la evaluación en ámbitos institucionales sin una “cultura organizacional” acorde con este tipo de prácticas;
• la falta de modelos e instrumentos metodológicos adecuadamente difundidos y de especialistas formados en esta área, ya señalado;
• la carencia de una estrategia político-institucional tanto por parte del Ministerio de Educación como de la CONEAU acerca de hacer cumplir a las instituciones universitarias lo establecido en el art. 44 de la ley de Educación Superior en cuanto a que las evaluaciones externas se harán como mínimo cada seis años;
• la no vinculación entre la evaluación y el financiamiento de la institución al haberse asumido una estrategia de “evaluación sin premios y castigos”.
• los procesos de acreditación de grado y de posgrado han tenido mayor participación de las instituciones universitarias, ya que prácticamente han abarcado a la totalidad de las mismas, porque la acreditación está asociada a la validez nacional de los títulos y son un indicador fuerte en materia de calidad;
• la autoevaluación de las propias instituciones se constituye en uno de los aspectos centrales para el mejoramiento de la calidad institucional, por lo que deben asumirse estrategias para su fortalecimiento, tanto desde la CONEAU como desde las instituciones, promoviendo redes de intercambio y cooperación;
• los procesos de acreditación institucional, en especial con los proyectos de nuevas universidades privadas, han sido relativamente exitosos ya que han evitado una proliferación excesiva de las mismas, como ha ocurrido en otros países de América Latina;
• la sociedad y los medios de comunicación han recibido con interés la puesta en marcha y desarrollo de los procesos de evaluación y acreditación universitaria, aunque todavía no inciden significativamente en la elección de instituciones y programas por parte de los usuarios.
• las conclusiones y recomendaciones surgidas de los procesos de evaluación realizados por la propia CONEAU y por el Programa de Reforma de la Educación Superior –con opiniones fundamentadas de rectores y de otras autoridades universitarias, directores de carreras de posgrado y evaluadoresdeben constituirse en la base para el mejoramiento de los procedimientos, metodologías, instrumentos y formularios utilizados por la CONEAU;
• los procesos de evaluación y acreditación deben concebirse como complementarios ya que el mejoramiento de uno favorece al otro y viceversa.
• ambos procesos producen un nuevo tipo de información y documentación - de gran significación- sobre la educación superior por lo que sería deseable que fuese utilizada en los estudios e investigaciones que se llevan a cabo en los ámbitos académicos y que la CONEAU los organice en forma sistemática para un pleno aprovechamiento, tanto en los procesos de evaluación institucional como en los de acreditación de instituciones y de programas de grado y de posgrado;
• la evaluación y acreditación por pares asegura pertinencia académica pero no evita que sean afectadas por las disímiles “culturas corporativas” de cada área o profesión académica; así si se analiza el comportamiento de los mismos se pueden observar importantes diferencias entre áreas académicas y profesionales, en las que algunas tienden a mostrar resultados en promedio más altos y otras en que ocurre lo inverso. También es de señalar que la casi totalidad de los pares proviene del ámbito académico-universitario, por lo que se han utilizado muy pocos pares provenientes de otros sectores académico-profesional, como ser el sector público, las empresas y otros ámbitos de desempeño de los profesionales. Esto ha conducido a una fuerte incidencia en los procesos de evaluación y acreditación de la concepción “corporativa” de los universitarios;
• el desarrollo de nuevas concepciones de evaluación y acreditación de la calidad,  tal como se plantea en el “Modelo de Gestión de Calidad para Instituciones Educativas” de la Fundación Premio Nacional de la Calidad y el desarrollo de la Norma ISO 9001 para Educación por parte del IRAM, constituyen estrategias alternativas que, probablemente, enriquezcan los procesos de evaluación y acreditación.”

 

A CONEAU lançou em 2012 uma publicação onde resume todos os cursos de pós graduação argentinos credenciados[15]. Solicitar acreditação (ou credenciamento, conforme a terminologia brasileira)  é um processo obrigatório para todos os cursos de pós–graduação, tanto sejam de especialização, como de mestrados e doutorados[16]. Até 2012 a CONEAU tinha avaliado 5.821 processos, correspondentes a 3.638 cursos em funcionamento e  a 2.183 cursos novos.

Pela importancia de que se reveste a análise de  CASTAÑEDA e TORRES (2012), encerramos nossas observações sobre o CONEAU com suas importantes considerações:[17]Se puede observar que el organigrama de la CONEAU es bastante heterogéneo, puesto que presenta, por un lado, un ámbito que es eminentemente de servicio público, al estilo tecnocrático – personal, compuesto por profesionales con formación especifica para el desarrollo de tareas dentro de la CONEAU; a la vez posee un ámbito que podríamos llamar tecnopolítico, conformado por los doce miembros de la Comisión, quienes deben tener un perfil técnico. Sin embargo, al ser designados por el Poder Ejecutivo Nacional, éstos últimos se encuentran relacionados con la esfera política del país. Por otro lado, la presencia de los Pares Evaluadores representa el perfil académico profesional en este engranaje. Ellos constituyen el ingrediente que legitima el proceso evaluativo y disuaden toda resistencia por parte de las comunidades universitarias, puesto que son miembros del mismo colectivo universitario, sobre cuya calidad académica se expiden.

En la metodología clásica, que ponen en práctica los organismos de acreditación y aseguramiento de la calidad, la labor de evaluación está a cargo de profesionales del área disciplinaria a cuyo ámbito corresponde una determinada carrera. Sin embargo, en Argentina, la participación en el proceso de evaluación y acreditación, es compulsoria para todas las carreras de grado (comprendidas en el art. 43 de la LES) y de posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados); y el acto jurídico por cuyo intermedio se otorga la acreditación o no acreditación, emana de una Comisión técnico-política.

En efecto, este diseño institucional, tan particular, fue fruto de la respuesta política dada a un contexto histórico y social específico para la implementación de reformas en el sistema universitario nacional. Sin embargo, la coyuntura en la cual se creó la CONEAU ya no se corresponde con el contexto actual, lo que ameritaría realizar una reformulación en la forma y en la implementación de la evaluación y acreditación universitaria.

Por otro lado, los estándares de acreditación de posgrado permanecieron inalterados durante 14 años, lo cual, en materia de posgrado es demasiado tiempo. La formación de cuarto nivel requiere de un proceso de reajuste y mejoría continuos, sobre todo en un mundo en el que la economía del conocimiento deviene en activo clave para potenciar el desarrollo de los países y sus sociedades.

Asimismo, que los estándares sean los mismos para diferentes áreas del conocimiento es, por lo menos, discutible. Consecuentemente, la permanencia de estos estándares por un periodo tan largo, indica una fuerte tendencia a utilizarlos, no como instrumento para potenciar calidad, sino como pisos mínimos de regulación que un programa de posgrado debe seguir.

Es ampliamente reconocido, tanto en la normativa específica como entre los miembros académicos de las instituciones universitarias, que los integrantes de los comités de pares cuentan con autonomía para realizar, con exención de criterios, las evaluaciones para las que son convocados. Sin embargo, cabe reconocer que no existe una cultura diseminada en la sociedad, de prácticas evaluativas de los diferentes servicios públicos y privados. Por ende, cada comité de pares reúne conocimiento en su área disciplinaria, pero eso no garantiza que cuenten con formación y experiencias necesarias en materia de evaluación y acreditación. Por otro lado, los talleres organizados por la CONEAU para los comités de pares, tienen por finalidad instruir a sus miembros acerca de cómo ejercer sus tareas para el momento solicitado. Sin embargo, falta todavía, - pese a los 16 años de funcionamiento que lleva la CONEAU-, una masa crítica suficiente en la comunidad académica (y en la diferentes áreas disciplinarias) con experiencia en acreditación.          Puesto que la institucionalización de las prácticas de acreditación en la Argentina se dieron por fuertes influjos externos, resulta llamativo que después de tantos años, en el marco de un gobierno que reafirma su intención de desarmar la herencia neoliberal, no se hayan reformulado las estructuras, a nuestro criterio obsoletas, en materia de educación superior.

        En suma, la CONEAU monopoliza, burocratiza y rutiniza las prácticas evaluativas. Al ser el único órgano que ejerce esa función, no cuenta con un parámetro efectivo para dimensionar su labor (aunque en sus memorias refiere someterse a evaluaciones externas), más allá de tener una amplia aceptación por parte de la comunidad universitaria.

Cabría, entonces, la siguiente pregunta: ¿Quién evalúa a la CONEAU? . En un mundo cada vez más inmerso en los efectos de la globalización y de la competitividad, sería oportuno contemplar la creación de una instancia en la que se evaluara la tarea de la CONEAU, a pesar de que en la actualidad, como organismo estatal, esté sujeta (al menos en términos teóricos), a los diferentes controles existentes en la esfera pública.”

 

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